“老城之问”中的蓝海市场——厦门城市更新中透射的机遇

关注厦门的城市更新，就是关注中国代表性二线城市的更新进展。但厦门的城市更新与沿海一般商贸城市相比，（特别是厦门岛内）经常表现出明显的“旅游气质”。

“思明之问”

“老城之问”

2019年7月，在思明区委全会暨上半年工作反思会议上，“思明之问”成为热词——“较大基数如何快增长？中心老城区出路在哪里？发展空间不足怎么办？”

思明地处厦门中心城区，财政收入总量常年居福建全省首位。与这一地位不相称的是，厦门整体经济数据却在福建省相对落后，不及泉州、福州。其原因之一在于，成熟的旅游业为思明区带来持续动力，但思明的旅游资源集中在鼓浪屿、中山路、厦大一线，而中部、东部地区难以受惠。

用规划语言理解“思明之问”，可以转译为：

[对待外来人口的态度]

当厦门把并不稳定可靠的旅游业（如受疫情影响骤降）剥离，老旧城区是否需要导入外来人口？

如果第一个问题为正，则需要哪些、多少外来人口？

[对待老城功能、角色的态度]

老城区是否需要新型、增长型产业，抑或只需要承担消费、服务功能即可？

[在增长目标下，对待老空间的态度]

一旦导入新兴产业，老城历史空间应该套用什么标准进行保留、更新？

老城既有空间，对于拆旧、增容的容忍度有多大？

“之问”针对的不仅是思明，也是厦门、乃至全国其他同类型城市中，经过较长发展历史的中心城区面临的迫切议题。例如，南京的“金陵之问”。

“思明之问”聚焦于城市自身需求，关注老城区的可持续运行。其背后是居民具体可感的城市权利，例如，居住空间是否充足、出行是否便利、基础设施是否完善等等。将居民的需求集合、放大即是城市需要回应的城市更新大议题。

纷繁的更新归于几个基本领域

但城市更新并不只有老旧小区更新。正如《城市更新十大误区》中提出的其中一个误区——把城市更新等同于社区（住区）更新。实际上，与社区级别的更新相比，城市更新真正涉猎的范围更广、时间更长，是整个城市范围内的议题，不应忽视教育空间、医疗空间、工业厂房、绿色空间、公共场馆、商业、交通等空间类型的更新。

△ 城市更新的三个领域——生产、居住、消费。

不过，尽管当前城市更新的项目种类繁多，其中的利益关系亦错综复杂，但从根源上看，这些项目大多可以回扣到城市的居住、生产和消费这三大基本职能上来。三大职能空间在中国城市中都击破了更新圈层，皆普遍面临更新诉求。

居住领域的更新，主要是棚户区、城中村、老旧小区等住区的改造。

生产领域的更新，则是置换城市中不再具备生产功能的场所，例如，将旧工厂改造成创意园区、博物馆和艺术馆等。

消费领域的更新，则体现为老百货商场、商业步行街的升级。

这三大领域的更新并非截然对立，而是呈现出迁移、融合的趋势。社区商业的发展、此前的废弃工厂被改造成消费场所，便是消费领域的更新与生产领域更新融合的例证。当前，城市空间的去工业化，以及消费功能向不同空间渗透，是众多更新项目的趋势。

△ 嘉禾粮库位于厦门市文屏路1号，由厦门第一粮库（文灶库区）改建而成。早期定位为音乐产业主题，并且预计2018年8月开业。但后期几经修改定位，变身为“生活美学文创园”，并最终于2019年国庆前开园。

摄影：崔国

这种趋势也发生在厦门。从生产和消费空间的更新来看，厦门已经拥有众多的文创产业园，多由闲置、搬迁腾空的工厂改造而来。不少改造为消费功能的文创园区成为厦门市民休闲、游客旅游体验的好去处。

只是，在消费的导向之外，厦门文创园本应该具有的“生产”特征倒显得略逊一筹。在一份有关厦门产业园的研究报告中指出，厦门现有的几十个文创园区的总体经营情况并不乐观，遍地开花的同时，也很快陷入了“千园一面”的困境。“产业龙头数量稀缺，产业链条难以打通，产业氛围培育不佳”是其整体问题。很多文创园区都面临几种情形：或起初目标远大，但随着落地运营日深，几经易主，定位也不时变更；或有文创园之名，却行餐饮、娱乐、消费之实，且业态老化而流于网红传播套路；更有甚者因经营不善、拖欠费用而被腾退。

厦门文创园表现出的“产业不再，消费为实”的趋势，显然与旅游产业的发展有关（延伸阅读：厦门，城市为谁更新），但为数众多的文创园却大多数都由联发、象屿、夏商、建发等几家大型国企控制和实施改造，也是“保守”改造的诱因之一。厦门的文创园，多是国企直接将自家集团旗下拥有股份或产权的旧厂房进行功能置换的结果，而非市场化配置的结果。如，联发集团旗下的华美空间、文创口岸、海峡设计文创园，厂房空间原本就隶属于该集团。当问到是否有扩展的意图时，联发商置相关工作人员也表达了为难之处。基本上，只有某国企自家内部的文创园改造项目成功运营后，等待其他国企找上门来修改这类空间改造，本质上是国企内部的自我资产盘活，民间企业等第三方机构力量难有涉足。

△ 资料来源：作者根据公开信息整理（统计时间截至2021年3月）

“无法可依”是根源

这种遗留“生产类”空间的更新多由国企操盘的情况，本质上正是在中国城市化进程被广泛运用的PPP模式，这一模式日益暴露出弊端，难以回应当下的城市发展。而从长远看，与之相对的PPCt模式（引入民企、民间机构）是一种高效的、可持续的选择，既节约了建设和周转的成本，又回应公民日益增强的自主意识。但为何厦门本土的文创园区仍大量的采用原有模式？在《城市中国》看来，并非国企、一线操盘者没有意识到民间力量的价值，而是没有适用的法律、规章可以容许国企将民间主体深度引入开发运营进程。

根据公开信息显示，厦门已有的城市更新政策依据，主要是《厦门市人民政府关于印发加快棚户区改造工作实施意见的通知》厦府〔2014〕319号，但这一政策的有限期至2017年。截至发稿前，尚未有专项的城市更新或棚户区改造政策细则出台，特别是实施主体确定、地价标准制定、土地出让方式等关键问题上缺乏政策支持。更新项目必须以“招牌挂”的方式出让土地，一二级无法联动开发，限制了市场化力量介入。令人更加沮丧的是，这个问题不是厦门存在，而是一个全国性问题。

国企主控、无法可依，但城市的更新进程并不会因此停止，也不意味着PPP模式一无是处，更不代表当下中国所有城市中的所有项目都应该“一刀切”地采用PPCt模式。从PPP转向PPCt是一个循序渐进的过程，这一进程的快慢因城市和区域不同的发展状况而异。重要的是，在城市的增量阶段向存量阶段过渡之间，寻找政府、开发商与民间力量的平衡。

PPP模式在增量发展阶段成效显著，PPCt模式则更多适用于存量发展阶段。

对于厦门而言，城市内部的发展并不均衡，增量发展与存量发展的地块混杂。处在岛内的湖里区、思明区发展时段较长、发展空间不足。用土地财政刺激更新的方式已行不通。当区域逐步过渡至存量发展阶段，旧改项目中更应该发挥居民和第三方机构的作用，以更高效、节约的方式实现城市升级。但对于岛外的区域而言，不少地块仍处于正在开发甚至尚未开发阶段，远未遇到增长的瓶颈。PPP模式依然是周期短、见效快的方式。

抛弃地产和互联网思维

转战复杂的城市运营

PPCt模式的思维关键在于多维度的城市运营。对于中国房地产市场而言，过去是开发的时代，现在是运营的时代。在过去，城市的经济模式建立在土地价值的基础上，而区位和容积率是衡量土地价值的重要指标。开发的收益取决于土地的价值和规模，而淡化空间的意义。而当下，城市的运营则更看重空间价值。也正是在这种评价体系之下，新建筑的空间价值才不敌老建筑、老街区。后者价值的来源，正是其历史和人居氛围等。由此不难理解，近年来公众对历史建筑、历史文化街区的重视程度为何日渐提高，民间对于历史建筑保护的力量缘何越来越大，比如在历史保护街区之外，还出现了越来越多的“历史风貌区”。

城市运营落实到社区层面常与“社区营造”概念相联系。“社区营造”源于日本，是指居住在同一社区的居民，持续以集体行动来处理社区问题，增进生活福祉。从而在居民之间、居民与社区环境之间建立起紧密的社会联系。这一过程强调物理空间的人文和社会属性，在规划的框架内包容每一位居民的声音。在这个意义上来说，规划不再仅仅是一份关于技术的工作，而更多涉及不同人群、需求之间的沟通和平衡。北京、上海、杭州等城市推行的社区规划师制度正是转战社区运营的一种尝试。

△ 在“岛内大提升”政策的推动下，厦门岛上的老旧小区将在未来几年面临广泛的更新行动。目前，这种更新行动仍以签约率、时间进度为主要指标。图为厦门百家村附近民居。

摄影：崔国

城市运营的原理并不复杂，但真正执行的难度令几乎所有人都望而生畏。这种畏惧的主要来源，是因由居民的广泛参与，而导致无限滞后的项目周期，以及无法平衡的财务负担。（延伸阅读：谁为可负担住房延期交付负责？）也正因此，一个崭新的近乎万亿规模的蓝海市场也潜藏其中。

在老旧城区的改造当中，PPCt模式一定会成为未来的主流。并且，在未来的三到五年之内，厦门以及全国多数二三线城市中的更新领域将集中于老旧小区、文创园区，市场规模将持续增长。但正如文章前面提到的，国企和政府在PPCt模式中无法有效扮演容纳更多居民、更多声音的角色，但这一模式的顺利推行，又必须以多元主体之间有效的对话机制为前提，这正是民企可以发挥的主战场。民营企业几乎是唯一可以广泛承担团结本地居民、商户和专业机构的角色，也是一个凝结各方的聚合器，为多方对话提供平台。并最终形成以民营企业为中心的群体话语权。正如《地方创生》一书的开篇，在日本开展了近20年地方更新行动的木下齐坦言：日本内阁府推崇的几十个成功的地方创生事业案例中，能够成功的第一要素便是“经济团体”愿意参与地方活化活动。民营企业能够发挥的正是“经济团体”的活化作用。

△ 木下齐（一排右四）著有《地方创生》等书，犀利指出了日本地方创生的失败与成功经验。他在观察了日本诸多以“地方创生”为口号的行动，尽管有了政府补助金、吉祥物、节展活动等，热闹过后仍有大量地方回归萧条。他也在正向的经验中愈发悟出一个道理：街区创生=资产管理。其经验对中国中小城市的城市更新、城区活化事业，有着诸多可借鉴之处。

图片来源：网络

要实现这一点，民营企业就不应再妄图扮演Private资本方的角色，而要抓紧集中培育能够推行PPCt模式的团队，尤其针对PPCt模式中政府无法解决的议题（如专业的社区服务、社区教育等），构建一套可以打包出售的、完整的服务链产品。这将在厦门，乃至全国拥有极大的蓝海市场。

当然，这一盈利模式并非坦途。

最后需要特别强调的是，无论在哪个模式中，政府的角色都不能忽视。政府的角色始终处于强势、主导性地位，这就是为什么国企能够顺利参与政府项目的原因，也是传统上研究PPP模式的学者，驳斥PPCt模式是造概念的原因。因为在他们看来，广义的PPP模式中的第一个P，就融合了大量的民间、智库机构，但在《城市中国》看来，反而恰恰是中国式的，总是倾向于将一个概念无限延展、无所不包的老毛病。总之，民企也需要和政府建立合作关系，将PPCt中第二个P和Ct的联动关系发展为模型产品，打包出售给政府。基于此，民营企业的力量才得以最大限度的发挥。

Reference:

1. 崔国.从城市更新再谈沙坡尾.城市中国.2019.

2. 施芸卿.一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化 以一个城市更新试点项目为例[J].社会，2019.

3. 赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择[J].城市发展研究[J].2014，1.

4. 刘金程，赵燕菁.老旧小区：成片改造还是自主更新——以厦门湖滨1-4里改造为例[J].

5. 龚方毅.中国成为2020年GDP唯一增长的经济体，但消费减少了[EB/OL]. 

https://mp.weixin.qq.com/s/WS8aGAqkL1PLdeAC62gfzw

6. 梁倩.50大城市年内卖地金额4.2万亿 重点城市一度出现过热趋势[EB/OL].

http://www.jjckb.cn/2021-01/07/c_139648779.htm 

7. 木下齐.地方创生[M].新北市：不二家出版，2018.

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

文 / 崔国、黄晶涛、倪瑜遥

研究整理志愿者 / 梅梦月（同济大学建筑学博士研究生）、赖世文（清华大学社会学系博士研究生）

专题研究团队 / 崔国、倪瑜遥、杨松飞、

宋代伦、宋雅婷、张晶轩、啊昕

新媒体编辑 / 唐菲

设计 / 什么鸟

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